村镇“工改工”蹚出发展新路
在汕樟北路与广梅汕铁路交界处东北侧，有着一块37亩的国有工业用地，连日来已完成该地块的“三清三拆”、土地整理、配套道路建设等工作，正抓紧推进项目落地。让所在地的蔡社社区居民深感惊喜的是，曾经低效零散出租的集体用地，在不远的将来将蝶变为高标准现代化的村镇工业集聚区。
集体土地如何管理、如何改出成效、如何让群众满意，是村镇经济社会发展牵一发而动全身的必答题。汕头市龙湖区鸥汀街道创新思路，由街道申请专项债券资金投入，负责合作项目所涉及的费用；由蔡社经联社提供集体用地一定年限的使用权，根据第三方评估作价入股，定向合作打造村镇级工业园区，蹚出一条“工改工”新路子。
近日，汕头市贯彻落实“百县千镇万村高质量发展工程”指挥部办公室向全市推广“鸥汀模式”，其是全市首个以“街道出资、居委出地”模式合作的“工改工”项目。在汕头掀起“工改工”热潮的路上，不断涌现出的种种有效探索，进一步激发出汕头敢闯敢拼的活力，让县域经济强起来，使得迈向高质量发展的底气又足了一些。
●南方日报记者蔡沚彦通讯员金怀宇
以往，蔡社经联社的这块建设用地长期处在零散出租或者荒废状态，土地利用效率较低，社区集体几乎零收益。鸥汀街道经过调查发现该地块地理位置优越，具备良好便利的交通条件。
如何盘活这块闲置土地？龙湖区鸥汀街道和各相关部门群策群力，发挥敢闯敢干、创新创造的特区精神，在上大胆破题，提出由经联社将土地使用权作价入股、由鸥汀街道规划具体项目实施，蕞终建成地上建筑物按投入比例分配的解决思路，为招商引资项目落地建设探索出一条全新实施路径。
与传统的模式相比，鸥汀街道的做法有何裨益？据鸥汀街道党工委副书记杨坤标介绍，“鸥汀模式”实现了“四高”效益。
头部个“高”是实现土地资源高效利用，把分散零散的土地资源进行集约开发。
村镇一级“工改工”之难，往往因为乡村地区土地产权复杂，土地流转流程繁琐，且大量土地零散分布，不利于集约发展。“鸥汀模式”土地作价入股后，使用权仍由社区所有。如此看来就算是不同街道、不同社区的土地，也可经由评估作价后统一建设，使零散、低效用地加快盘活，实现连片整体改造，为推动乡村产业高质量发展提供空间保障。
第二个“高”是实现园区建设高标准，更好满足优质企业的入驻需求。
传统“工改工”改造模式一般需引进企业作为改造主体，不但需要承担企业经营风险，而且企业也更青睐投资中心城区改造项目。“鸥汀模式”则无需引进企业作为改造主体，可结合实际由镇街发挥联城带村节点功能，组织实施村镇老旧工业集聚地改造，为市、区重点项目落地提供发展新空间，助力乡村产业振兴发展。
第三个“高”是实现集体收入持续高收益，为壮大集体经济打下基础。
如果仅将土地出让以赚取出让金，无法支持集体经济进一步发展壮大。“鸥汀模式”让社区成为改造的直接受益人，并向蔡社经联社大胆让利——蔡社经联社投入资金占比约20%。但在分配收益上，龙湖区决定由蔡社经联社取得25%的可分配房产建筑面积。
据悉经初步估算，蔡社经联社投入37亩工业用地45年的使用权，按照可分配资产比例，预计将获得约0.95亿元的税后利润，大约是通过土地出让方式获得利润的2—3倍。
第四个“高”是实现债券资金的高回报，并为市区增加税收收入。
据了解，鸥汀街道虽然只取得75%的可分配房产建筑面积，但建设高标准现代化村镇工业集聚区后，租金收入扣除专项债本金和应付利息后，预计年投资利润率约6.8%。集体经济每年收益500多万元，还能为国库增加不菲收入，且厂房出租、产业集聚发展也将为市、区增加税收收入。
试点先行、推广先进，向来是改革取得成功的重要法宝。作为改革开放的重要窗口，汕头经济特区大刀阔斧地推进“工改工”以来，既有在学鉴“他山之石”中谋得方法，也有因地制宜创新实践，涌现了不少优秀案例。
此次汕头市贯彻落实“百县千镇万村高质量发展工程”指挥部办公室在首期工作专报中，将鸥汀街道的创新经验命名为“鸥汀模式”，一定程度上体现了当地政府对这一做法在推广性、实用性上的认可。然而在笔者看来，更为重要的是“鸥汀模式”带来的不仅只是项目实操上的可复制性，更是发展观念上的可复制性。
盘活农村集体用地、为产业发展提供载体，是“鸥汀模式”落地“工改工”项目过程中看得见的首要成效。而隐藏在背后更深远的意义，是让广大群众充分共享改革的“甜头”，为乡村提供可持续发展的振兴之源，真正做到落实“百县千镇万村高质量发展工程”。
其一，随着鸥汀闲置集体用地朝着建立归属清晰、权责明确、流转顺畅的制度目标稳步前行，越来越多的涉农社区居民既看得见集体资产，又摸得着改革红利。关心和参与集体经济管理的热情被激发出来，充分调动起居民自治动能，集体的向心力和凝聚力将大大增强。
据了解，蔡社经联社的集体营收既能用于打造项目周边生活配套设施，更可以为周边区域居民提供更多就业机会，有效增加居民收入，有效调动了社区居民推进改造、维护区域环境、支持企业发展的积极性，成为蔡社社区乡村振兴建设，推动新型城镇化进程的核心引擎。
其二，在“鸥汀模式”中，不论是着力破解村镇工业经济发展难点的“倾力”，还是在为民让利上体现的“倾情”，都架起了党和政府与人民群众之间的“连心桥”。从这一具体案例中可见，鸥汀街道始终把群众利益放在首位，换位思考，设身处地站在群众角度上考虑问题、解决问题，为群众幸福生活谋取更大福利。
笔者了解到，近年来政府越来越重视向企业和群众让利，特别是涉及经济转型和简政放权领域时，地方政府的让利倾向更加明显。如在全国复制推广的“顺德村改经验”，就是通过释放一系列红利让顺德村级工业园改造驶入快车道。
当前，汕头千方百计为“工改工”项目降成本、添动力。今年初，汕头市人民政府印发了《关于推进“工改工”促进产业高质量发展的实施意见》，就“工改工”项目改造成本高、投资回报周期长、市场主体参与改造积极性不高，项目奖励扶持措施力度小，对社会资本的吸引力弱等难题给出解决办法，提出“财税奖补”“用地政策”“简化审批”三部分扶持政策，充分释放政策福利。
但对于一些村镇“工改工”改造主体而言，这样的补贴还不够“止渴”。汕头也提出，村镇工业集聚区升级改造引进重大产业项目、建设特色产业园区的，按照“一事一议”原则研究给予扶持。可以看出，龙湖区在“鸥汀模式”上的让利行为，恰恰也是为汕头实施村镇“工改工”补充了一个可行的选择。
县域经济要实现可持续发展，需深入推进特色产业转型升级、走可持续发展之路，这也是县域经济高质量发展的关键所在。“鸥汀模式”将眼光放长远，把账算给老百姓看，让群众看见的不只是眼前的土地出让金，而是更长远的可持续收益。这是县域实现产业振兴的良性循环，真正做到用新发展理念引领高质量发展。
如果说，“工改工”上半场是一场空间再造之战，那么把千辛万苦重塑的宝贵空间用于发展先进制造业，则是破而立之的更大考验。做好“工改工”的下半篇文章，鸥汀街道还有很长的路要走。
当前，鸥汀街道正加紧推动项目建设，谋划价值创新园，争取在今年第三季度项目落地，进一步发挥示范效应。笔者获悉，价值创新园建设内容包括智慧高层物流大楼、智慧高层通用厂房、产业创新中心及地下室建设等，建成后容积率将达到3.8。因毗邻铁路，该项目大楼外观设计还充分考虑到城市景观。目前，项目周边配套道路建设已经完工。
据透露，项目启动后街道将进行招商引资，着力补强产业链，承接万吉工业园区优势企业的上下游产业，如现代输配电、生物医药、高端电子信息等产业。并逐步将鸥汀片村级工业聚集区的企业吸收进园区，一方面发挥产业集聚效应，一方面腾出更多存量集体用地，助力汕头产业发展。
龙湖区鸥汀街道蔡社社区党委书记、居委会主任蔡仕乾对项目充满期待。他表示，该“工改工”项目让大家看到了机会，村民们也希望这个合作方式方案能尽快落地，早日盘活这片土地，早点实现收益。
作为汕头市首个“街道出资、居委出地”模式合作的“工改工”项目，鸥汀街道正在破解个案难题中积累经验，探寻在这种模式下的其他可能。如，相邻不同街道、不同社区的土地是否能够统一建设，甚至国有用地、集体用地是否能够统一建设利用，使零散、低效用地加快盘活，实现连片整体改造。带着更多的思考，鸥汀街道将继续深入实践“鸥汀模式”，发挥带动效应，为汕头高质量发展提供空间保障。
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